社会货币论下数字形态人民币国际化与法制建设-全讯国际

本文摘自钟英通、肖扬：《社会货币论下数字形态人民币国际化与法制建设》，载《武大国际法评论》2023年第3期。

作者：钟英通、肖扬（西南政法大学）

摘要：当前，全球数字货币竞争激烈，社会货币论注重货币的社会意义和社会本质，在货币国际化上强调社会渗透和信用构建，对推动货币国际化更具理论价值。数字形态人民币包括数字人民币和人民币稳定币。社会货币论下，数字人民币不存在传统的“跨境流通”，而是金融数据的跨境流动。尽管数字人民币国际化也存在不确定性，但在境外使用数字人民币不违反国际法。相较而言，人民币稳定币的国际化更具合法性和独特优势：社会货币论下，人民币稳定币具有更强的社会渗透能力；国际法视域下，稳定币本身不违反国际法；国别法视域下，大量发达国家允许一定条件下稳定币的市场准入与合规运营。在推进人民币国际化进程中，数字人民币与人民币稳定币是互相促进的关系，我国应“双管齐下”应对全球数字货币竞争，完善数字形态人民币法制建设。对此，我国应拓展数字人民币的效力范围，同时构建人民币稳定币的监管框架并积极维护数字人民币信用。

关键词：社会货币论；数字人民币；人民币稳定币；人民币国际化

一、引言

党的二十大报告强调要“有序推进人民币国际化”。数字形态人民币国际化，就是数字形态人民币在境外国家和地区行使计价、结算、融资、储备甚至流通的货币职能，并在全球范围内被广泛认可和接纳。经历逾十年的发展，人民币国际化水平显著提升，人民币的跨境支付、投融资、储备和计价等国际货币功能全面增强，但仍与中国的经济实力不匹配。如今去美元化浪潮空前激烈，巴西及部分东南亚国家转向本币或非美元贸易，为人民币国际化创造了更多发展机遇。

随着金融科技和数字经济的发展，多国央行积极探索法定货币的数字化，将法定数字货币从理论付诸实践。数字人民币作为中国人民银行发行的数字形式的法定货币，具有与实物人民币等价的价值和法偿性。截至2023年4月，数字人民币已在中国大部分省份试点，并与多国央行展开“货币桥”实验。数字人民币的快速发展为人民币国际化带来了新机遇，同时也提出了新要求。

全球数字货币竞争日益激烈，货币竞争不仅包括央行数字货币之间的竞争，也包括央行数字货币与私人数字货币的竞争。根据国际清算银行（bank for international settlements，bis）2022年发布的报告，90%的国家央行正在探索央行数字货币，超过一半的央行正在开发或进行具体实验。传统观点认为，私人数字货币（如加密货币）价格波动巨大且投机性强，无法与具备法偿性质的央行数字货币竞争，但全球稳定币的发展改变了这一现状。根据金融服务委员会的定义，tether usd和usd coin等全球稳定币是通过将其价值与一种或多种资产(如法定货币、商品或其他加密货币)作为储备来保持稳定价值的一类加密货币。以法币为储备的稳定币与某种法币（通常是美元）价格绑定，在用于支付手段或价值储蓄方面可能比其他的加密货币具有更高的潜力。截至2023年4月18日，全球稳定币总市值约1304亿美元，占加密货币总市值10.4%。

数字形态人民币除数字人民币外，还有人民币稳定币。人民币稳定币是私人公司发行的，以人民币或相关资产为储备，与人民币价格挂钩的加密货币。一些国外公司已发行以离岸人民币为资产储备的稳定币。根据《防范代币发行融资风险的公告》，在国内发行人民币稳定币属于违法行为，故现有人民币稳定币均由国外公司发行，主要以离岸人民币作为储备。其运作原理是用户将离岸人民币存入运营公司的银行账户，该公司则发行等量的人民币稳定币并发送至用户的区块链账户，运营公司的储备资产则由信托行进行托管。在完成kyc（know your customer）的前提下，用户可将获得的人民币稳定币兑换成离岸人民币，运营公司销毁对应数量的人民币稳定币并将离岸人民币汇入用户的银行账户。

既有文献对于数字人民币/人民币国际化的部分法律障碍及其法律应对之道已有较丰富的讨论，主要涉及货币主权、跨境监管、隐私保护等问题。大部分文献深入研究了人民币/数字人民币国际化某些方面的法律问题，但回避了货币国际化的本质，只是含蓄地从国家货币理论角度探讨其法律障碍，并给出建议。例如，有学者界定了人民币国际化的本质，认为信用国际化才是人民币国际化法制建设的理据与重心，货币国家理论无法予以解释或提供支持。在稳定币方面，既有文献主要关注国别监管、全球监管及应对策略，以及稳定币与人民币国际化的关系，但大部分文献主要聚焦于美元稳定币，较少关注人民币稳定币在国际法上的合法性和法制建设。本文以社会货币论为依据，结合全球数字货币竞争的时代背景和数字人民币的优势，探讨数字形态人民币国际化的法制建设。本文分为三部分：第一部分阐述数字形态人民币国际化的理论依据——社会货币论，并分析其内涵和优势；第二部分基于社会货币论，探讨数字人民币在国际法上的合法性，人民币稳定币在国际法和国别法上的合法性，以及二者的相互关系；第三部分针对数字形态人民币国际化提出相应的法律建议。

二、数字形态人民币国际化的法律理据：社会货币论

（一）社会货币论：内涵与优势

1.社会货币论的内涵

从货币的起源和本质来看，存在两种基本理论——商品货币理论和国家货币理论。而社会货币论则是强调货币的社会本质和社会意义的观点的集合，并未形成统一的流派和稳定的范式，其理论散见于经济学家、哲学家和社会学家的著作中，但与传统的商品货币理论和国家货币理论均存在显著区别。如马克思强调，价值——包括以价格形式存在的货币——最终也是一种社会关系。西美尔则认为，货币是抽象价值的代表，是一种社会化形式，货币仅仅是对社会的要求（claim）。

随着社会学中的符号互动论和社会建构论的发展，社会学家关注到了货币的社会意义，将货币视为社会关系、社会要求或社会共识，强调货币的社会意义和社会本质。总体来看，社会货币论至少包含货币的社会建构、符号名义和信用本质三方面的内容。

首先，货币的社会建构诠释了货币的来源，主张货币的价值和功能源于社会共识，而不仅仅是自然、物质存在，并由人类在互动中共同创造，随社会变迁和人类行为演变而改变。其次，货币的符号名义强调了货币作为一种抽象符号和计量单位的特征。货币是对实际交易和经济活动的一种抽象表述，将繁复的实物交换简化为一种通用的计量单位。最后，货币的信用本质揭示了货币的价值来源。货币的价值维系和传递依赖于社会成员间的信任和信用，这种信任和信用离不开社会成员之间的互信、法制建设以及金融监管等多方面因素，并在社会互动过程中不断被建构和重塑。

2.社会货币论的理论优势

相较于传统的商品货币理论和国家货币理论，社会货币理论在理论上具有独特优势，展示了更高程度的外部一致性，具备更强大的解释力。

社会货币论相比商品货币理论更能解释信用货币时代的货币现象。国际金本位制早已崩溃，牙买加体系正式确立了黄金非货币化，各国货币纷纷进入了信用货币时代。在信用货币时代，货币的价值主要取决于信用，而非商品本身的价值。社会货币论的符号名义内涵能解释为什么信用货币在没有实物基础的情况下依然具有价值，而商品货币理论则难以解释这种货币脱媒现象。

国家货币理论也是名义货币论，能够解释货币脱媒的现象，但社会货币论相较于国家货币理论，还能解释货币主权在面临挑战时的货币现象。国家货币理论认为货币价值由国家权威决定，意味着一国能有效管理外来货币，将其限制在不影响本国货币地位和价值的范围。然而，超出此范围，该理论则难以做出解释。

换言之，国家货币理论将货币的价值片面归因于国家的强制力，与外部经验世界明显不符。这体现在以下两个方面：

首先，国家主权的平等性与货币等级性之间的矛盾导致了货币替代现象，但国家货币理论并未充分解释这一现象。各国货币呈现出明显的强者恒强、弱者恒弱的马太效应。强势货币流入弱势国家，导致一定程度的货币替代。即使有国家强制力保障，弱势国家也难以有效管理外币在国内的流通，本国法定货币的地位和价值受到侵蚀，这种侵蚀并非弱势国家自愿。在数字货币出现前，弱势国家的货币主权已受到影响；数字货币时代，这种情况可能加剧。

其次，非国家货币（如加密货币）的出现和发展进一步挑战了国家货币理论。这类货币不受政府或中央银行直接控制，其价值来源和波动与国家货币理论的预期存在较大差异。加密货币的价值在很大程度上取决于用户和投资者的信任，而非政府权威或税收制度。

社会货币理论可以轻易解释上述国家货币理论无法解释的现象。首先，在货币替代现象中，社会货币理论强调货币的价值和功能是社会共识和信任的产物，而非仅仅依赖国家强制力。既然货币的信用是在社会群体之间所构建的，那么强势国家的货币往往更稳定、更保值并更具投资价值。特别是在弱势国家货币出现严重通胀时，为保持财富价值，社会群体自发地将本国货币替换为强势货币，从而形成货币替代。这解释了弱势国家货币为何易受到外币冲击，甚至被取代。其次，社会货币理论对非国家货币也具有更强解释力。加密货币逐渐得到一定的认可，其价值和功能主要依赖于社会共识和信任。用户和投资者对加密货币的信任可能来源于其技术优势、去中心化特点以及背后的社区活跃度等。相比于国家货币理论只能通过循环定义将货币定义为国家货币从而将非国家货币排斥在解释范围之外，社会货币理论可以较好地解释非国家货币的出现和发展。

（二）社会货币论下的货币国际化

传统理论在货币国际化举措上强调增强国家权威和推动国际合作，社会货币论在兼容这些举措的同时提供了一个新的视角来审视货币国际化、货币的社会性和信用本质。本部分将从社会货币论的视角探讨货币国际化的两个特殊的关键方面：货币国际化的社会渗透和货币国际化的信用构建。

1.货币国际化的社会渗透

社会货币论主张货币是社会的一种建构，其价值和功能是社会的产物，而这种理论下的货币国际化程度在很大程度上取决于货币在全球范围内的社会渗透程度。加深货币在全球范围内的社会渗透程度不仅可以通过双边和多边货币互换协议、开放金融市场、增强金融监管能力等措施来实现，社会货币论更强调货币国际化应扎根国际社会，尽量面向社会进行货币国际化。于是，货币国际化不仅要注重国家之间的合作，更要注重在社会环境中的使用。例如，政府可以鼓励本国企业、银行和金融机构使用本国货币进行国际支付结算，并在国际社会上推广本国货币的使用。同时，在国际投资、融资等领域扩大货币的使用范围，从而提高本国货币在国际社会的使用率和认同度。

由于货币大多以实体形式出现，电子支付形式也高度依赖第三方和中介机构，这使得货币的地域性非常明显，进入他国社会的成本较高，货币国际化的手段有限，法律障碍也较多。随着数字经济和金融科技的发展，货币的符号名义愈加显现，央行数字货币的出现使得货币逐渐摆脱实体的桎梏，为货币国际化的社会渗透提供了新的手段和机遇。在跨境支付领域占主导地位的传统代理行模式，尽管一定程度上有利于提高跨境支付的效率，但却存在诸多弊端。以区块链为技术依托的央行数字货币和稳定币则存在诸多优势，这使得一国货币直接服务一国社会成为可能。一国政府可以充分利用数字货币技术，支持跨境支付和结算，面向国际社会直接提供服务，以提高本国货币在国际社会的使用和认同程度。

2.货币国际化的信用构建

在社会货币论的框架下，货币价值的维持和传递依赖于社会成员之间的信任和信用。信用货币摆脱了商品货币的物质实体，也脱离了原有商品的价值，央行数字货币甚至不再需要纸张作为载体，货币只剩下了信用这一内核，正是这种信用使得社会成员相信该货币长期具有一定的购买力。因此，货币国际化进程实际上也是信用国际化的体现，如何构建良好的信用成为关键问题之一。一个国家的货币能否在国际市场上被广泛接受和信任，取决于多方面因素，包括稳定的经济基础、完善的金融体系、良好的信用记录以及强有力的金融监管和货币稳定等。为了实现这些目标，一国可通过法制建设来维护货币的信用。

制定和完善相关法律法规是维护货币信用的有效手段。首先，政府需要明确货币的地位和效力，并在部门法中维系这一地位和效力，从而以法律的强制性确保社会大众能达到以此为流通手段的预期。其次，政府须确保中央银行机构具备独立性、专业性和权威性，使其能有效地履行职责，保障货币政策的稳定性、独立性和连续性，从而维持稳定的币值。最后，政府还应密切关注国内社会公众对于主权货币的使用状况和信用认知，建立预警机制，同时关注他国货币对本国货币的替代并及时采取法制手段进行适当规制。

三、社会货币论下数字形态人民币国际化的合法性

社会货币论强调货币的社会意义和社会本质，在货币国际化上主张社会渗透，即货币国际化应扎根国际社会，尽量面向社会进行货币国际化。数字形态人民币的出现使得人民币逐渐摆脱实体的桎梏，为人民币国际化的社会渗透提供了新的手段和机遇，但这需要解决数字形态人民币在国际法层面的合法性问题。

（一）数字人民币国际化的合法性及不确定性

1.数字人民币国际化的国际法合法性问题

在国际法视域下，无论是《国际货币基金协定》还是其他国际法规范，并没有直接规定货币国际化的合法性依据。货币国际化作为一种推动国际经济一体化的手段，原则上只要遵循国际法的原则和义务，如国家主权、平等和互利等原则，货币国际化的实践本身并不违反国际法。相反，根据国家主权和货币主权原则，主权国家有权选择国际化的货币政策，这为人民币国际化直接提供了国际法合法性依据。此外，研究货币国际化的国际法合法性问题还要结合货币国际化的目标与内容。在国际社会中，货币在境外行使计价、结算、融资和储备等职能是一种普遍现象，其国际法合法性并无争议，但对于跨境流动却有较大争议。

2.数字人民币跨境流动的国际法合法性探析

大量文献指出，数字人民币/人民币国际化跨境流动的主要法律障碍就是货币主权原则。货币主权的范围包括国家管理其领土内使用该货币或任何其他货币的权利。由于主权国家是国际法的平等主体，一个国家的主权不能侵犯另一个国家的主权。于是货币主权原则认为主权货币具有严格的地域性，本国法定货币只能在本国领域内流通，在本国以外流通就会侵犯他国的货币主权。货币主权原则对数字人民币在国际社会中使用确实带来了一定的挑战。在货币主权原则下，似乎除非获得他国的同意或授权，境外使用数字人民币就会违反国际法。

社会货币论为破解货币主权难题带来了新路径。社会货币论的符号名义内涵强调了货币作为一种抽象符号的特征，在数字货币时代更为明显。数字货币的出现提升了货币的抽象性，其不再依附于具体的实物载体，而是通过计算机网络以数字形式存在和流通。在此背景下，我们需要重新审视数字人民币的本质及其国际法合法性。

数字人民币基于“私有区块链”技术，其数据处理和存储都在国内。区块链是由一定的节点组成的分布式的数据账本，根据区块链的去中心程度可分为公共区块链、联盟区块链和私有区块链。私有区块链仅对特定个人或组织开放，由一个组织控制写入和读取权限。由于数字人民币涉及个人隐私和国家机密，其区块链节点必须由央行全权管理，实时监测投放机构的信息和处理。因此数字人民币基于私有区块链技术，只有央行指定的节点才能参与数字人民币的管理与运作，这些节点以及这些节点所存储的数据也必然位于中国境内。

数字人民币在国际法上的合法性与其属性紧密相连。虽然在公法上，数字人民币作为法定货币并无争议，但在私权属性上存在显著分歧：有学者主张数字人民币是物之客体；有学者认为数字人民币是一种“无形的特殊资产”；也有学者认为数字人民币是“以数据为载体的现金”。若将数字人民币认定为物权或类物权，则主体对数字人民币在法律上就具有完全支配权，在该解释路径下，跨境流通成为可能，侵犯他国货币主权也成为可能，从而可能违反国际法。通过选择最适应社会货币论的解释路径，应认为数字人民币是一种特殊的以数据为载体的现金。

将数字人民币视为一种特殊的、以数据为载体的现金具有坚实的现实基础。数字人民币的技术特点决定了其为一种特殊的私权。首先，用户对数字人民币缺乏绝对支配权，因此不应将其视为物的客体。用户通过密码、指纹等验证方式，通过数字人民币钱包控制数字人民币，但用户的数字人民币始终存储于央行所控制的节点中，央行可冻结用户钱包中的财产。数字人民币应用和商业银行运营的钱包有权终止服务，此时用户将无法使用数字人民币，这与传统现钞有本质区别。用户可完全支配现钞，但用户却无法越过数字人民币运营系统，事实上控制和完全占有数字人民币。这与人民币存款也存在区别，商业银行虽在一定条件下也可冻结人民币存款，但人民币存款不是法定货币，而是由法定货币转化而成的货币财产，而数字人民币是中国人民银行发行的数字形式的法定货币，定位于现金类支付凭证。其次，《数字人民币研发进展白皮书》已明确将数字人民币定义为数字形式的法定货币，与实物人民币等价，再将其仅仅理解为资产明显不妥。总之，在物理形态上，数字人民币以加密表达式的形式存在，用户无法直接占有或支配数字人民币，因此其是一种特殊的、以数据为载体的现金。

数字人民币是以数据为载体的现金，其数据始终在国内处理和存储，因此数字人民币实际上不存在跨境流通。境外主体进行的相关操作本质上是金融数据的跨境流动。尽管一国公民在境外表面上使用了数字人民币，但所有区块链节点都位于中国，因此其实是通过互联网指令境内节点进行验证和交易。数字人民币实际上从未跨境，也未曾在境外存在，更谈不上侵犯货币主权。同理，一些国家会通过海关要求对外币现钞入境进行申报或限制。这表明，无论境内外用户，都不直接持有数字人民币，而是通过互联网向境内节点发送交易、验证和转移的请求，所有处理均在国内完成。

数字人民币是央行提供的金融服务，央行属于“公共实体”，但目前缺乏调整公共实体的金融数据流动的国际条约、国际习惯或判例。例如，《服务贸易总协定》（general agreement on trade in services，gats）明确排除了“在行使政府职权时提供的服务”。《关于金融服务承诺的谅解》也明确不调整公共实体（public entity）提供的金融服务。各国达成的涉及金融数据跨境流动规则的区域贸易协定（regional trade agreements，rtas）也有类似的规定。在不侵犯他国主权及货币主权的前提下，国家享有进行货币管理的权利。中国作为主权国家，可根据经济形势与需求自主进行货币管理，包括向境外实体提供金融数据传输服务。因此，央行向境外实体提供数字人民币数据传输服务在国际法上具有合法性。

综上所述，货币在境外行使计价、结算、融资和储备等职能是一种普遍现象，其国际法合法性并无争议，然而，数字人民币跨境流动面临货币主权原则的挑战。社会货币论为此提供了新思路，通过强调货币的抽象符号特征，将数字人民币的跨境流通还原为金融数据的跨境流动，从而有效地规避了货币主权的难题。于是，数字人民币境外流通并不违反国际法；同时，国家主权和货币主权原则赋予中国独立制定和管理货币政策的权力，包括向境外实体提供数字人民币数据传输服务，因此数字人民币国际化在国际法上具备合法性。

3.数字人民币国际化的不确定性

值得注意的是，社会货币论下的数字人民币国际化也存在不确定性。虽然数字人民币存在的所有事实都位于中国国内，依据属地原则和主权平等原则，中国拥有对数字人民币的全部管辖权，任何国家不得侵犯。一国控制其境内与境外的金融数据流动，毫无疑问属于其主权范围内的事项。因此，一国完全可以以国内法为依据，以数字人民币事实上产生了与外币跨境流通和在该国境内流通相同的结果为由，限制或屏蔽该国境内的公民通过互联网与中国境内的数字人民币节点的金融信息传递。这可能也解释了目前我国在法定数字货币跨境支付上持谨慎态度的原因。实践层面上，与各国提前达成相关协议仍是明智之举。但根据社会货币论，构建人民币在境外的社会信用至关重要，因此境外主体至少应能接触数字人民币。我国可允许境外主体注册和使用数字人民币，通过用户协议，要求用户在遵守本国法律的前提下使用，并明确不遵守本国法律导致无法访问的风险由用户承担。这样在尊重所在国法律规范的同时，也能使数字人民币在境外得以使用。

（二）人民币稳定币国际化的合法性及其优势

1.社会货币论下的人民币稳定币

在社会货币论下，人民币稳定币相较于人民币现钞和数字人民币，具备更强的社会渗透力和全球流通便利性，并体现在其强大的抗审查性上。人民币稳定币部署于公链上，与数字人民币区块链不同。理论上，任何计算机都可成为公链节点，参与其共识过程。这些成千上万的节点分布于全球各地，任何一个国家都无法完全屏蔽这些节点，这就赋予人民币稳定币极大的抗审查性，任何国家极难做到完全封禁人民币稳定币。法律以社会为基础，物质技术条件决定了法律能否有效实施，稳定币的抗审查性在很大程度上决定了各国不太可能在法律上直接禁止稳定币。以中国为例，中国在《关于进一步防范和处置虚拟货币交易炒作风险的通知》中明确规定，虚拟货币不具有法偿性，相关业务活动属于非法活动，但似没有禁止虚拟货币。一般认为，该文件中所指的虚拟货币也包括稳定币这种加密货币。从“裁判文书网”公布的关于稳定币的案例中也可窥见其在中国境内的流通。

2.国际法视域下人民币稳定币的合法性

目前，国际法上并无针对稳定币的特定法规，传统的国际公法不能直接适用于稳定币，世界贸易组织法以及rtas也面临规制稳定币的困难。

稳定币是私人货币，不受传统国际公法直接调整。稳定币在一定程度上具备货币职能，但其并非央行发行，也非法定货币，而国际公法主要调整国家与国家、国家与国际组织等之间的关系，因此，稳定币并未纳入国际公法的调整范畴。如货币主权这类主要调整国家与国家之间关系的国际法原则，并不直接适用于稳定币。尽管国际公法对个人和企业的行为有间接影响，但并不直接规定新兴金融产品，如稳定币。一些国际监管机构可能针对稳定币的使用和发行制定规则，涉及反洗钱和反恐怖主义融资等要求，因此，只要不违反这些规范，人民币稳定币本身并不违反国际法。

稳定币作为一种私人提供的金融服务，在国际经济法中可能受到世界贸易组织法和rtas相关条款的调整，但面临诸多困难。若稳定币被视为金融服务，将受到gats的约束；然而，gats在金融服务的列举定义部分并没有涵盖稳定币，通过实质定义认定存在困难。即便将其视为金融服务，高度依赖承诺表的gats在规制稳定币上并无较大空间。rtas框架虽未直接涵盖稳定币，但稳定币供应商仍须遵守支付、资金传输服务和金融信息传输等稳定币相关服务的规定。此外，稳定币供应商在某国提供的稳定币服务可能构成部分rtas下的“新金融服务”，在获得监管批准后，其他缔约方可允许其提供稳定币服务。总之，世界贸易组织法和rtas并未明确涵盖稳定币，也并未针对稳定币制定规则，这些规定主要关注传统金融服务，对于具有更强跨境特性的新兴金融科技和数字货币领域，gats和rtas规定难以满足监管需求。

值得注意的是，关于稳定币的国际金融软法也在逐步推进，众多国际金融监管组织已经出台了一系列有关稳定币的监管文件。

从内容上看，国际金融监管组织出台的一系列监管文件涉及稳定币的监管、风险、宏观调控、反洗钱等方面。其中，金融稳定委员会在协调和建立全球标准方面处于有利地位，支持国家对加密资产(包括稳定币)及其生态系统的监管，同时考虑到其他标准制定者制定的特定行业标准。从效力上看，各监管文件并无法律效力。各国际金融机构发布的文件大多属于研究报告，并非规范性文件，未来，部分具有规范性质的文件如果被各国广泛认可，可成为国际金融软法规范。尽管一般认为国际金融软法没有强制执行力，主要依靠国家和行为体的自愿遵守，但其也会对相关违法行为体带来市场压力或道义负担。

3.国别法视域下人民币稳定币的合法性

稳定币供应商作为私人主体，须遵循服务所在国家的法律规范。因此，稳定币的合法性问题主要涉及稳定币在各国法律和监管政策下的合法性。

目前，各国关于稳定币的立法可分为三类：第一类是监管类，这类国家在肯定稳定币创新优势的同时，试图将其纳入监管框架，如美国、英国、新加坡等金融科技繁荣的发达国家。第二类是限制类，这类国家关注稳定币风险及对货币主权的挑战，禁止稳定币用于支付并加以限制。第三类是不明确类，这类国家尚未出台关于稳定币的相关政策或法规。

美国对稳定币的监管属于经济实质穿透监管，着重从市场准入、储备金监管、反洗钱和信息披露四个方面进行监管。最早的usdt因不透明而引发市场恐慌，2018年，美国地方政府批准了两种监管程度更高的稳定币，储备资产由信托公司托管，运营公司并不掌握相关资产。随后，稳定币监管从地方走向全国，批准了直接由银行托管资产的usdc，相较于由信托公司托管稳定币，由合规银行托管稳定币的安全性更高。2022年4月，参议员pat toomey提出《稳定币信托法》（stablecoin trust act），该法适用于法币抵押的稳定币，规定只允许三种类型的实体发行稳定币。该法将为“抵押稳定币发行人”创建一个新的联邦许可证，由美国货币监理署管理，该机构负责监管传统银行和储蓄机构。但随着2022年5月terra luna算法稳定币的崩溃，引起了更多人对稳定币监管措施的关注，对于稳定币立法的讨论趋于严格。之后，美国众议院金融委员会主席maxine waters和金融委员会成员patrick mchenry又共同起草了一项稳定币法草案，要求发行者保持100%储备，禁止贷出稳定币。该草案将稳定币称为“支付稳定币”，银行和非银行发行人遵循相同法规。美联储负责发行许可证和监督发行人的财务。然而，该草案进展缓慢，尚在酝酿之中。总之，当前美国并无针对稳定币的统一监管框架，稳定币的监管秩序依然混乱。

目前欧盟关于稳定币的监管政策属于“基于风险控制的功能性监管”。2023年4月20日，欧洲议会通过了首个欧盟范围内的加密货币法规——《加密资产市场监管法案》（marketsin cryptoact，mica），这也是全球首个全面监管加密资产市场的规则。mica是欧盟数字金融计划的重要组成部分，主要监管加密资产和稳定币的发行者、加密资产服务提供商等。mica对稳定币提出了更严格的要求。稳定币发行者需要以法人实体形式获得授权（第15~19条及附件i和ii），并承担诚实、公平和专业的义务（第23条），同时须遵守持续的信息披露义务（第26条）。为了保护用户，mica规定稳定币发行者需以1∶1的比率建立足够的储备，并规定部分储备须以存款形式存在。用户可在任何时候要求稳定币发行者将稳定币兑换为银行存款。储备金的运作必须满足最低流动性要求，并受到欧洲银行业管理局的监管（第33、34、44条）。为保护货币主权，mica限制了非欧元的稳定币日交易数和交易量，每日不得超过100万笔和2亿欧元（第39条）。欧盟委员会负责金融事务的委员表示，mica将于2024年7月逐步生效。

除了美、欧外，英国、新加坡、中国香港地区、日本等国家/地区也有针对稳定币的监管政策。大部分发展中国家对稳定币采取了更为严格和限制的政策，但也有少部分发展中国家却对稳定币等加密货币持开放态度，如马耳他。

综上所述，人民币稳定币在国际层面更具独特优势。社会货币论下，人民币稳定币的社会渗透能力更强，具备极大的抗审查性；国际法视域下，稳定币本身并不违反国际法，国际金融监管组织出台的一系列监管文件为稳定币的全球监管提供了参考；国别法视域下，不少发达国家已将稳定币纳入监管框架，明确允许一定条件下的市场准入与合规运营。

（三）数字人民币与人民币稳定币共同推进人民币国际化

在人民币国际化进程中，数字人民币与人民币稳定币并不是矛盾的关系，而是互相促进的关系。首先，人民币稳定币基于离岸人民币存款、国债等资产，其推广有助于提高境外人民币储备和使用，间接推动人民币国际化。其次，数字人民币面临一定不确定性，以数字人民币推进人民币国际化的战略面临一定局限，而人民币稳定币更强的社会渗透能力可以弥补这一不足。

但也要认识到数字人民币与人民币稳定币在互相促进的同时，也可能因为功能重叠、受众定位、监管差异的原因产生竞争关系。在功能上，两者均具备支付、结算等功能，可能在国际市场争夺份额。在受众上，数字人民币目前主要面向国内市场，而人民币稳定币多用于国际市场，便于跨境交易和资金流动，但随着数字人民币国际化进程的推进，数字人民币跨境应用也将逐渐增加，将与人民币稳定币竞争。在监管上，数字人民币由央行直接发行和管理，受到严格的监管；相较而言，人民币稳定币由私人企业发行，监管程度相对较低。这可能导致不同的投资者和用户根据自身需求和偏好进行选择，从而引发竞争。

我国应“双管齐下”应对全球数字货币竞争，合理化解数字人民币与人民币稳定币的竞争关系，具体而言：

首先，要严格限定人民币稳定币的流通范围，避免与数字人民币发生直接竞争。将人民币稳定币定位于国际市场，限制人民币稳定币在国内的流通。这有助于在跨境交易和资金流动方面发挥人民币稳定币的优势，同时保证数字人民币在国内市场的主导地位。现阶段，数字人民币跨境流动进展缓慢，尚处于试验阶段，即使成功也只涉及货币兑换。由于货币涉及一国金融的敏感领域，因此，对于数字人民币在他国社会中的使用达成实质性进展可能困难重重。人民币稳定币能够避免数字人民币渗透社会的不确定性，对于开辟国际市场具备独特优势。另一方面，这也恰好适应了当前我国在岸人民币和离岸人民币两套机制。在岸人民币主要在国内流通，受严格监管；离岸人民币主要在境外流通，面向国际市场，政策较宽松。人民币稳定币的发展符合这两套体系需求，有助于推动人民币国际化。

其次，明确数字人民币和人民币稳定币的属性，确保数字人民币的优先性。为了避免数字人民币与人民币稳定币之间的竞争，应在政策和法规层面明确两者属性和地位。相关法规应规定数字人民币为中国法定货币，明确其法定地位和支付能力。同时，明确人民币稳定币地位，可将其定义为锚定人民币的数字资产，不具备法定货币地位。

四、社会货币论下数字形态人民币国际化的建议

有利的法制保障能对数字形态人民币的国际化起推动作用。社会货币论在货币国际化上强调货币国际化的社会渗透和信用构建，这要求拓展数字人民币的效力范围，同时构建人民币稳定币的监管框架并积极维护数字人民币信用。既有文献对数字人民币国际化的研究主要集中在协调境外经营权、参与法定数字货币国际规范构建、促进国内法衔接等方面，在此本文不再赘述。

（一）拓展数字人民币的效力范围

社会货币论认为货币价值和功能源于社会共识，而非仅为自然、物质存在。在全球范围内，提高货币的社会渗透度和信用度是关键。《中国人民银行法》坚持货币具有严格的地域性。随着数字人民币的发展，拓展其效力范围既符合社会货币论，也有助于提高人民币在国际社会中的使用与认同，促进其国际化。

社会货币论下，应拓展数字人民币的效力范围，对境外社会中人民币的自愿使用予以承认。《中国人民银行法》第16条规定人民币的法偿性限于国内，对超出中国境内的人民币的法偿性并未规定。鉴于主权的属地属性和司法的属地范围，认为境外现钞人民币具有法偿性确实不太符合现实。但随着央行数字人民币和人民币稳定币的创新，社会货币论更易解释现实，因此，应承认境外自愿使用数字人民币的行为，可将第16条后半句修改为：“以人民币支付中国境内的一切公共的和私人的债务，任何单位和个人不得拒收。以数字人民币支付中国境外的一切公共的和私人的债务，该支付行为有效。”一方面，根据技术原理，中国人民银行可冻结与转移境外主体开设的数字人民币钱包中的财产，而境外机构无法控制其境内主体所有数字人民币，依据属地原则，中国应拥有相应管辖权。另一方面，接受数字人民币支付须创建独立数字钱包，须同意相关服务协议。当前，数字人民币钱包无拒收功能，理论上境外单位和个人无法拒收，因此，无须规定“任何单位和个人不得拒收”。当然，这将引发国家间管辖冲突，有关法定数字货币的冲突规范及双边、多边条约的制定迫在眉睫。

（二）逐步构建人民币稳定币的法律框架

社会货币论下，货币国际化的社会渗透和信用构建至关重要。通过构建人民币稳定币的法律框架，可以间接推动人民币的国际化，提高其在全球范围内的社会渗透程度。同时，完善的法律框架也有助于构建和维护人民币稳定币的信用，从而增强其在国际市场上的竞争力。

进行人民币稳定币的法制建设需要结合管辖权的具体情况来进行。关于人民币稳定币的管辖可能有以下三类情况：第一类属于依据境外法规成立的人民币稳定币，并且储备资产并非数字人民币。第二类属于依据国外法律设立，但储备资产为数字人民币的人民币稳定币，在这种情况下，基于属地原则，我国对于该人民币稳定币具有管辖权，可建立强制性的法律规范。第三类属于依据国内法规成立的人民币稳定币，储备资产可能为人民币存款或数字人民币。值得注意的是，第二类和第三类都为设想状况。在第二类情形下，因为我国的资本项目管制涉及离岸、在岸两套人民币流通系统，因而国外人民币稳定币发行者不太可能选择数字人民币作为储备资产。对于第三类情况，目前在国内发行人民币稳定币属于违法行为，因此第三类情形目前不可能出现。

针对第一类情况，建立全球统一的人民币稳定币标准框架至关重要。目前的人民币稳定币主要在境外成立，遵循当地法规，储备资产多为离岸人民币存款。尽管我国对这些稳定币没有直接管辖权，但它们仍是人民币信用在境外的延伸。为保持人民币信用，应制定指导性的人民币稳定币规范，参考国际金融机构的建议并结合国情适当调整。具体内容应涵盖储备结构、隐私保护及反洗钱等方面。在储备资产结构上，应要求人民币稳定币的储备具备流动性与安全性，避免市场风险。建议包含人民币国债、人民币票据、人民币银行存款等作为判断标准。稳定币发行方须定期公开储备资产组成和估值，增加透明度与公信力，并接受外部审计以确保财务报告准确完整。同时，发行方须制定严格的反洗钱和反恐怖融资政策，防止非法活动。此外，应建立完善的治理结构和风险管理体系，如明确风险管理政策、设立独立风险管理部门和实施有效内部控制等。

从长期来看，我国应改变固有做法，推动人民币稳定币统一监管框架的构建。2023年1月31日，中国香港金融管理局（hong kong monetary authority，hkma）发布了加密资产和稳定币讨论文件的咨询总结。hkma提出了以风险为本的监管框架及发牌制度，并计划于2023/24年度制定相关立法。总体而言，hkma通过本次咨询总结提出了对未来在香港开展稳定币业务、实施强制性发牌制度的初步构想，关于稳定币的关键活动将受到强制许可制度的监管，hkma将采用基于风险的方法，对稳定币的治理、发行、稳定和钱包进行监管。中国内地可与中国香港地区相关监管部门合作，制定统一完善的人民币稳定币规范，接受统一人民币稳定币的监管框架。统一人民币稳定币的监管框架可参考上述美、欧的相关立法规范，接受我国全面监管的人民币稳定币，相比依据他国法规设立的人民币稳定币更具有信用优势，能够有力地占领市场。

（三）积极维护数字人民币信用，应对货币替代挑战

在社会货币论下，信用是货币价值的本质来源，也是国际社会对人民币信心的来源。依据社会货币论，推动数字人民币的国际化，要求积极维护数字人民币信用。

在国内维护数字人民币的信用是在国际社会构建数字人民币信用的前提，一方面需要从正面巩固人民币信用，另一方面需要限制他国货币对我国的货币替代。信用货币时代，很难想象不被国内认可的货币能够在国际上得到广泛认可。维护国内人民币信用有利于为境外人民币信用的构建发挥示范作用，进而推动人民币国际化。在法制建设层面，已有学者指出，保障中国人民银行的独立性、加强境内外人民币财产安全的法律保护是从正面维护人民币境内外信用的有效途径，在此本文不再赘述。

随着数字货币的普及，美元稳定币在中国出现一定程度的货币替代现象，须调整监管策略，巩固人民币信用。数字货币时代，数字形态货币可以逾越传统货币的地域性，渗透全球社会，这使得各国的主权货币在一定程度上面临货币替代的风险，社会货币论要求警惕他国数字形态货币在国内的流通，避免形成对本国法定货币的货币替代。据报告diar（2019）显示，在最大的美元稳定币usdt中，中国投资者占比超过60%，这表明美元稳定币在中国已经出现了一定程度的货币替代现象。当前美元稳定币对中国的货币替代主要源于监管套利的动机，主要围绕监管外投资、绕过外汇管制、进行监管外境外购物等进行，并非对人民币本身的信任程度降低，因此，在短期内，美元稳定币对中国的货币替代不会对人民币构成实质性威胁。然而，随着数字货币的普及和国际化，中国政府需要在监管政策上进行相应调整，以应对美元稳定币或其他稳定币带来的潜在风险。为应对这一挑战，中国监管机构应加快构建稳定币监管体系，考虑将他国稳定币纳入广义外币的外汇资产范畴，并参考《外汇管理条例》对外币稳定币进行规制。通过这些措施，可以有效防范外国数字货币对本国法定货币的潜在影响，确保国内货币政策的稳定和可持续性。

五、结语

由于规模效应和网络效应，国际货币呈现“幂律”分布，第一份额美元占据全球货币份额一半左右，而第二份额的欧元仅占美元的一半，如此递减，国际货币格局显著呈现大国货币特别是美元的统治地位。大国货币的先天优势使得这些国家更有动力推行有利于巩固自身利益的货币国际化战略，而社会货币论最能反映这些大国的利益和需求。因此，社会货币论范式的国际货币法律框架在未来可能会得以推行，叠加数字形态货币特有的穿透性和抗审查性，弱势国家主权货币很可能会面临重大挑战。

国际物质力量格局的相对变化催生百年未有之大变局，大变局由诸多小变局共同构成。其中，国际货币变局是大变局的核心部分，其将带动整个大变局的全局变化。推动人民币国际化是改变国际货币格局的关键一环，法律等政治稳定因素在推动货币国际化方面具有重要意义。基于现实主义视角，社会货币论和数字形态人民币分别为中国推动国际货币变局提供了法律理据和有效手段。当前，中国需要直面全球数字货币激烈竞争的趋势，“双管齐下”参与全球数字货币竞争；同时，密切关注海外稳定币监管动向，做好风险预案，保障国内金融稳定的同时制定符合国情的稳定币法律框架，参与全球数字货币监管规范的制定。中国作为世界第二大经济体、第一大贸易国，人民币参与这场空前的全球数字货币博弈已具备相当的条件。